1. În practică s-a pus frecvent, în ultimii ani, problema de a şti dacă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi casele judeţene au competenţa materială pentru a stabili contribuţiile de asigurări sociale de sănătate şi obligaţiile fiscale accesorii, în lipsa unor declaraţii ale contribuabilului. În opinia noastră, raportată la situaţia anterioară momentului 1 iulie 2012, răspunsul la această întrebare este unul negativ, având în vedere următoarele:
a) În general, potrivit regulilor cuprinse în art. 1 alin. (3) şi art. 32-33 C. pr. fisc., competenţa în materie fiscală revine organelor fiscale pentru întreaga activitate de administrare a impozitelor şi taxelor. Trebuie observat însă faptul că există o competenţă materială specială conferită altor organe ale administraţiei publice centrale, prin acte normative care derogă de la dispoziţiile Codului de procedură fiscală. În acest sens, prin dispoziţiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii a fost conferită Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi entităţilor subordonate doar competenţa de aplicare a măsurilor de executare silită pentru recuperarea debitelor restante la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate, reprezentând debite principale şi obligaţii fiscale accesorii. Această competenţă materială specială, limitată doar la faza executării silite a obligaţiilor fiscale, este configurată de următoarele texte din Legea nr. 95/2006:
Art. 216. ”În cazul neachitării la termen, potrivit legii, a contribuţiilor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, denumită în continuare ANAF, CNAS, prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului şi a majorărilor de întârziere în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.
Art. 261. ”(2) CNAS aprobă norme privind desfăşurarea activităţii de executare silită a creanţelor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF.
(…)
(4) În cazul neachitării în termen a contribuţiilor datorate fondului, aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate şi a majorărilor de întârziere se realizează potrivit procedurilor instituite de Legea nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi normelor aprobate prin ordin al preşedintelui CNAS, cu avizul consiliului de administraţie”.
b) După cum se poate observa, competenţa materială specială a caselor judeţene de asigurări de sănătate este limitată la faza executării silite. Per a contrario, este evident faptul că aceste entităţi nu au niciun fel de atribuţii în fazele anterioare executării silite, cum ar fi etapa stabilirii impozitelor şi taxelor, efectuarea inspecţiei fiscale sau soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale.
c) Acolo unde legiuitorul a dorit să confere altor organe decât celor fiscale competenţa pentru toate etapele procedurii, a făcut-o în mod expres (fiind de altfel de principiu faptul că în toate cazurile competenţa poate fi conferită doar expres, explicit, iar nu tacit). De pildă, potrivit art. 12 alin. 2 din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu[1], ”Activitatea privind declararea, stabilirea, verificarea şi colectarea, inclusiv soluţionarea contestaţiilor privind contribuţiile şi taxele la Fondul pentru mediu datorate de către persoanele juridice şi fizice, precum şi îndeplinirea măsurilor asigurătorii şi procedura de executare silită se realizează de către Administraţia Fondului, în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”.
d) Concluziile noastre teoretice şi jurisprudenţa indicată nu aveau vocaţia de a crea o problemă practică, în sensul că nu ar fi existat, în perioada anterioară datei de 1 iulie 2012, un organ care să determine contribuţiile şi eventual obligaţiile fiscale accesorii. Potrivit regulilor cunoscute din procedura fiscală română, organele fiscale au o competenţă materială generală şi prin urmare au inclusiv competenţa de a face aplicarea dispoziţiilor procedurale în materia contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate.
2. Într-o primă fază, opinia noastră a fost confirmată în jurisprudenţă prin sentinţa civilă nr. 269 din 24 iunie 2010 a Curţii de Apel Cluj – Secţia Comercială, de Contencios Administrativ şi Fiscal. Mai precis, instanţa clujeană a admis excepţia de nelegalitate a art. 35 din Ordinul Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 617/2007[2], care permitea Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi entităţilor subordonate stabilirea contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi a obligaţiilor fiscale accesorii. În ceea ce ne priveşte, apreciem că această hotărâre este corectă şi judicios motivată, în principiu pe baza fundamentului teoretic explicat anterior[3].
3. Soluţia Curţii de Apel Cluj a fost însă infirmată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal. Astfel, prin decizia civilă nr. 3878 din 27 septembrie 2010, au fost admise recursurile declarate de Casa de Asigurări de Sănătate Maramureş şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi finalmente a fost respinsă excepţia de nelegalitate, cu următoarea motivare: ”Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază, raportat la prevederile art. 216 din Legea nr. 95/2006, potrivit cu care, în cazul neachitării la termen, conform legii, a contribuţiilor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de ANAF, CNAS, prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului şi a majorărilor de întârziere în condiţiile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicat, că dispoziţiile art. 35 din Normele metodologice nu au caracter nelegal întrucât nu adaugă la lege şi nici nu contravin sensului şi spiritului legii în aplicarea căreia au fost adoptate. Astfel, norma legală cuprinsă în art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la dispoziţiile cuprinse în Codul de procedură fiscală atunci când menţionează atribuţiile execuţionale ale Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate. Împrejurarea că dispoziţiile cuprinse în art. 35 al Normelor metodologice stipulează şi posibilitatea emiterii unei decizii de impunere de către organul competent al CAS nu reprezintă o nelegală adăugare la textul legii sus-arătat care să contravină prevederilor cuprinse în Codul de procedură fiscală, în condiţiile în care potrivit art. 141 din acest cod executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor Codului de procedură fiscală, de către organul de executare competent, care în cazul dat este chiar Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în textele examinate conduce aşadar la concluzia că prevederile art. 35 din Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 617/2006 nu depăşesc cadrul legal stabilit prin Legea nr. 95/2006, în executarea căruia a fost esenţialmente emis şi nu contravin legii, în condiţiile în care, strict cu privire la obligaţiile de plată către Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, în cadrul competenţelor atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare silită sunt incluse şi cele de emitere a titlurilor executorii, în condiţiile şi cu respectarea prevederilor cuprinse în O.G. nr. 92/2003. O astfel de interpretare apare ca fiind şi raţională în condiţiile în care, astfel cum corect au arătat şi recurentele, gestionarea fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, ca fond special ce se constituie din contribuţia pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin CNAS ca şi prin casele de asigurări expres indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorităţi se află direct şi nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul şi natura sumelor datorate şi neachitate pentru a putea emite, prealabil executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art. 141 din Codul de procedură fiscală”.
4. În ceea ce ne priveşte, am putea lăsa cititorul acestor rânduri să se pronunţe cu privire la justeţea soluţiei şi calitatea motivării instanţei supreme. Vom stărui însă cu privire la două chestiuni:
a. Procedural, soluţia Înaltei Curţi este eronată. Astfel, în speţă Curtea de Apel Cluj a introdus în cauză emitentul actului administrativ cu caracter normativ – Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate – şi a pronunţat o soluţie în contradictoriu cu acesta. Or, recursurile admise de Înalta Curte au fost formulate de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Casa de Asigurări de Sănătate Maramureş. Este oare necesar să insistăm asupra faptului că doar Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate avea calitate procesuală activă pentru a declara recurs şi că această chestiune trebuia analizată din oficiu de cei mai bine pregătiţi judecători ai ţării ?
b. Pe fond, motivarea Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi nu are nicio legătură cu speţă dedusă judecăţii. Astfel, judecătorul fondului a reţinut că art. 216 din Legea nr. 95/2006 conferă caselor de asigurări de sănătate o competenţă limitată la faza executării silite şi că este nelegală extinderea competenţei pentru celelalte faze ale procedurii fiscale. Înalta Curte a subliniat că respectivele entităţi au competenţa de a emite, în faza executării silite, titluri executorii, şi că se află în posesia informaţiilor necesare pentru a emite titlurile executorii, concluzionând astfel că art. 35 din Ordinul nr. 617/2007. Să fie oare acest raţionament complex urmarea faptului că la Înalta Curte se promovează doar pe bază de interviu?
5. Dincolo de soluţie, un aspect ni se pare însă mult mai condamnabil. Ca urmare a deciziei nr. 3878 din 27 septembrie 2010, unele instanţe inferioare s-au simţit datoare să respecte “indicaţiile preţioase” ale Înaltei Curţi şi să configureze o jurisprudenţă în aceeaşi direcţie (ceea ce, punctual, înseamnă respingerea oricăror critici ale justiţiabililor referitoare la nulitatea actelor administrative fiscale întocmite de Casele de Asigurări de Sănătate, prin care s-au stabilit obligaţii de plată la Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate). Este, în opinia noastră, un sacrificiu al dreptului pe altarul imposturii juridice, care ridică serioase semne de întrebare asupra calităţii întregului nostru sistem juridic.
6. Un exemplu în acest sens este reprezentat de Curtea de Apel Cluj – Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal. După momentul 27 septembrie 2010, jurisprudenţa secţiei s-a orientat în mod clar spre respingerea oricăror critici ale contribuabililor referitoare la necompetenţa Caselor de Asigurări de Sănătate de a stabili obligaţii de plată la FNUASS. Spre pildă, prin decizia civilă nr. 9164 din 30 septembrie 2013, Curtea de Apel Cluj a menţionat expressis verbis că înlătură argumentele reclamantei-recurente raportându-se la decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 27 septembrie 2010.
7. Un eveniment recent atestă însă faptul că întreaga jurisprudenţă a Curţii de Apel Cluj asupra acestei chestiuni este eronată şi că toate hotărârile pronunţate după data de 17 septembrie 2013 prin care s-au respins argumentele reclamanţilor referitoare la necompetenţa Casei de Asigurări de Sănătate Cluj sunt nelegale. Concluzia noastră este fundamentată pe următoarea realitate juridică:
a. Potrivit sentinţei civile nr. 835 din 8 februarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a de Contencios Administrativ şi Fiscal, pronunţată în dosarul nr. 9914/2/2011, dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Ordinul nr. 617/2007 au fost anulate. Dispozitivul hotărârii este elocvent: ”… Anulează în parte dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007 în privinţa posibilităţii organului competent al CAS de a emite decizii de impunere”.
b. Conform informaţiilor disponibile pe pagina web a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la data de 17 septembrie 2013 recursul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate în acest proces a fost anulat ca netimbrat, cu consecinţa menţinerii soluţiei de anulare a prevederilor art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007.
c. Întrucât cunoaşterea legii este obligatorie pentru toţi magistraţii, este evident faptul că după data de 17 septembrie 2013 niciun judecător nu mai putea aplica prevederile art. 35 alin. (1) din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 617/2007 şi că toate hotărârile pronunţate după această dată sunt cel puţin nelegale (ca să nu spunem că sunt pronunţate cu rea-credinţă).
8. Merită menţionat faptul că la Cluj-Napoca au fost vizaţi de Casa de Asigurări de Sănătate în special avocaţii. Deşi aceştia au invocat în faţa Curţii de Apel Cluj, cu multiple ocazii, argumente pertinente referitoare la nelegalitatea stabilirii retroactive a unor obligaţii de plată principale şi accesorii, de fiecare dată judecătorii Curţii de Apel Cluj le-au servit „lecţii” şi au ignorat toate argumentele de natură procedurală invocate, cu consecinţa respingerii acţiunilor sau recursurilor. În acest context, cred că toţi colegii avocaţi se întreabă dacă hotărârile vădit nelegale pronunţate în materie – poate doar cele pronunţate după 17 septembrie 2013 – n-ar trebui avute în vedere, în dosarul personal al fiecărui judecător, cel puţin ca hotărâri pronunţate dintr-o gravă neglijenţă. În fond, dacă judecătorii reduc onorariile avocaţilor în cauzele având ca obiect taxele de înmatriculare cu „argumentul” că există prea multe litigii de acest tip şi acţiunile sunt repetitive, pronunţarea unor hotărâri şi motivarea lor în baza unor texte de lege abrogate n-ar trebui să antreneze măcar reducerea indemnizaţiei magistraţilor culpabili?
[1] Publicată în M. Of. nr. 1193 din 30 decembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare.
[2] Publicat în M. Of. nr. 649 din 24 septembrie 2007.
[3] A se vedea Curtea Apel Cluj – Secția Comercială, de Contencios Administrativ şi Fiscal, sentinţa civilă nr. 269 din 24 iunie 2010, publicată în “Revista Română de Drept al Afacerilor” nr. 6/2010, p. 90-99, cu Notă de Cosmin Flavius Costaş.
Asist. univ. drd. Cosmin Flavius COSTAȘ
Facultatea de Drept, UBB Cluj-Napoca
Partener – COSTAŞ, NEGRU & ASOCIAȚII
Sursa
